“高铁”安全监管制度浅析

　　引子 中国广播网《回顾中国高铁发展历程看486.1公里时速如何造就》如此描述中国铁路史上冉冉升起的“高铁”明星：

　　2010年12月3日，中国自主研发的“和谐号”CRH380高速动车组列车在京沪高铁枣庄至蚌埠段试验运行最高时速达486.1公里。这是中国铁路创造的世界纪录，更是世界铁路发展史上值得书写的重要章节。中国人在建设和发展高速铁路的历史进程中，不仅在技术上取得了重大突破，在营业里程上不断快速扩展，而且锤炼了“勇攀科技高峰，争创世界一流”的高速铁路精神，形成了以“运行高速度、安全高可靠、服务高品质”为基本内涵的高速铁路文化体系……

　　2011年5月11日，“高铁”经过1个月的试运行后开始了商业运行。

　　同年7月23日，“高铁”发生了震惊世界的“温州动车追尾”惨剧。

　　关键词 高铁 公共安全 监管制度

　　大跃进式的发展模式，再次为“高铁”安全敲响警钟。前车之鉴，后事之师。让我们简单分析一下我国“高铁”质量监管制度中存在的一些问题。

　　一、“高铁”须纳入“公共安全”保护范畴，为经营者设定更加严格的注意义务

　　公共安全，从法律的角度来看，是指不特定或多数人的生命、健康或者重大公私财产免受不法侵害与威胁而存续的状态。所谓“不特定”，是指危害行为可能侵害的对象和可能造成的结果实际无法确定，行为人对此既无法具体预料也难以实际控制，行为的危险或行为造成的危害结果可能随时扩大或增加。从社会学的角度来看，公共安全是为了满足不特定的社会主体实现对客体的自由支配以及协调各种主体之间的利益关系的要求而需要的一种稳定的社会秩序。它提供的是一种可能，或者说是人类建立和维持社会良好秩序的必要条件。

　　由于涉及的是社会整体的安全，依靠个人的力量是不可能达到社会安全保障的目的。所以，在法律成为社会主要规范后，实现和保障社会安全成为法律的主要任务和价值追求。因为“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器”，通过法律对权利失衡的状况进行调整，并规范和约束公权力的行使，防止权力机关借助权力的借口侵害公民的个人利益，并依此达到有序稳定的社会秩序，切实为人的自由发展提供良好的外部环境。（麻昌华 周全福《论公共安全注意义务的设立》）

　　火车，是不特定且大多数人出行的公共交通工具，是一个国家陆路运输垄断性运输载体（2010年全国铁路旅客发送量167，609万人次），是人类社会的文明进步与经济发展的产物。“高铁”作为未来火车的主要形式，具有速度快、运量大、节约土地、节能环保等明显优势，并因此为各国政府所青睐。但我们必须看到，因为“高铁”相对于传统铁路，已发生质的改变，已经成为名副其实的高度危险行业，其不仅仅是速度的提升，其对整个辅助系统的配备也提出更高的要求，在其故障情况下所引发的后果远不是传统列车停车、晚点那么简单，其带来的灾难远远超乎人们的想象。

　　多少年来，鉴于原先普通铁路的运行速度较慢，发生事故的机率极低。所以，中国民众关于铁路安全关乎公共安全的意识没有真正形成，对铁路经营者应注意义务的要求也较低。但随着“高铁”的出现，上述理念应该修正。

　　笔者认为，像“高铁”这种高科技高度危险的行业，仅要求“高铁”的经营者（含设计者、供应商、建造商等）在从事自己的职业时具有一个一般人所能尽到的合理谨慎注意义务是远远不够的。因为他们的职业本身与社会公众安全关系密切，稍有差错就可能造成难以估量的事故。所以要为他们设立严格的注意义务，以求更好地保护公共安全。同时，也是对行政权力机关—铁道部大力推行“高铁”的有效规制。

　　事实证明，事故机率降低不能仅仅依赖技术的进步。2011年2月，韩国KTX高速铁路发生了脱轨事故，事故起因源于一枚小螺丝；2000年6月，一列从巴黎驶往伦敦的欧洲之星列车在法国北部出轨，铁轨路基不平是导致列车脱轨的直接原因；1998年6月，德国一列时速约200公里的ICE1型高速列车在下萨克森州脱轨，并在一座桥梁的前面解体，造成101人死亡，88人重伤。事故起因是一个材料有缺陷的车轮发生了故障。

　　相对于提高技术水平，充分调动人的能动性和增强人的责任感对预防和降低事故发生更为重要。因为任何技术上的进步，最终都需要人来完成。对经营者提出严格的注意义务，让其从思想上、行为上充分重视公共安全，才能收到良好的社会效果。

　　综观我国的铁路立法，铁路运输安全的保护原则是单向的，即以制止铁路以外的加害行为为保护重点。如《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》、《刑法》等法律法规，都是对破坏、阻挠铁路运输的行为，或者铁路职工违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故造成严重后果的行为进行法律制裁。而对来自铁路系统内部的加害行为，如错误调度、机车缺陷、信号故障等可能危及公共安全的行为，却未列入法律制裁的重点，也没有对经营者注意义务作出严格的限定。一旦发生类似“温州动车追尾”事故时，往往追究经营者的民事赔偿责任，赔钱了事，而对怠于履行谨慎注意义务经营单位或责任人的责任追究较为宽松，由此很难引发“高铁”这个庞大系统中所有参与者包括行业管理者树立强烈的责任意识，公共安全仍然难以得到保障。

　　纵观德国高铁的管理经验，近10年来德国高速列车没有发生过造成群死群伤的重大安全事故。德国铁路安全的支柱，是德国《通用铁路法》的相关规定，即铁路公司有安全运营、安全建设基础设施、车辆和配套设施的义务，并负责维护使其在安全的状态下运转。铁路公司要满足其法定的安全义务，就必须实施安全管理，特别是，保留有资格、高水平的企业安全主管（援引《国际先驱导报》）。

　　由此，笔者建议，在法律法规中明确要求“高铁”的经营者（含设计者、供应商、建造商等）负有安全运营的义务。在司法实践中，深究怠于履行谨慎注意义务的经营单位和个人法律责任，且严格适用不可抗力的免责条款。

　　当前形势下，严格适用不可抗力的免责条款对借机逃避责任的单位和个人具有现实意义。根据《侵权责任法》第七十三条规定，从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承担责任。经营者可以免责的事由是受害人故意和不可抗力。也就是说，不可抗力的认定关乎经营者和受害人责任的分担。不可抗力的认定原本不复杂，按照《民法通则》定义是指“不能预见、不能避免和不能克服的客观情况”。但当前的问题是，谁来客观地认定不可抗力。

　　中广网7月23日消息：目前上海路局已派人达到现场，根据现场一手消息：上海铁路局有关人员已经到达现场，脱轨原因是动车遭到雷击后失去动力停车，造成追尾。

　　雷击会不会成为不可抗力的事由，谁来最终认定事故责任，这些都有待法律和司法机关给出答案。但不可否认的是，如果不打破铁道部独自管理、运营、调查“统揽”的局面，不授权其他行政部门介入调查，那么不可抗力认定的客观性就很难保证，援引“不可抗力”免责的事情终不可避免。

　　综上，为“高铁”经营者设立更加严格的谨慎注意义务，是当前我国铁路“超常规”发展的必然要求。当然，对“高铁”经营者严格“公共安全”注意义务的设定，也是对公共政策和社会整体利益考量的结果。该义务是社会利益与个人利益的平衡器，所以，这种注意义务虽然严格但却不是绝对的，而是有一定限度的，否则将会严重损伤经营者的“创新”积极性，最终阻碍科技发展的步伐。

　　二、“高铁”安全监控，应突破“运管不分”的体制

　　 根据《生产安全法》的规定，我国的安全监察工作实行综合监督管理与专项安全监察相结合，国务院是负责安全生产监督管理的部门，对特种设备实行专项安全监察。

　　根据《铁路运输安全保护条例》的相关规定，设计、生产、维修或者进口新型的铁路机车车辆，向国务院铁路主管部门申请领取型号合格证、生产许可证、维修合格证或者型号认可证，经国务院铁路主管部门审查合格的，发给相应的证书。在投入使用前，应当经国务院铁路主管部门验收合格。换言之，“高铁”作为涉及普通民众的生命安全、危险性较大的特种设备，其生产、运营交由铁道部专项监管，从法律制度的设计上本无可厚非。

　　但根据我国《铁路法》的规定，大多数铁路属于国家所有，铁道部对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理、运营、收益。因此，政企一体的铁道部有双重身份，既是铁路的行政管理者，又是铁路的总体经营者（被管理者）。

　　基于铁道部的上述特殊身份，加之生产“高铁”机车的“南车”、“北车”公司与铁道部又有千丝万缕的利益之缘及人员任用渊源，在这种情况下，让铁道部作为监管机关组织内部部门、专家去监控“高铁”的质量安全，其监管的公正性、客观性难以保证。

　　相比“高铁”监管，航空、水路、公路运输体制，多年来已是政企分开、运管分离了，航空公司、水路客运公司负责运营，民航局、海事局负责行业监管。而对于锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等七种特种设备安全则是由国家质检部门负责监管。上述监管部门独立于设备的设计、生产、使用企业，无论其执法力度如何，至少没有先天利益的瓜葛，其监管的客观性、公正性值得肯定。

　　另一方面，由于“高铁”运营者从属于铁道部，对铁道部的行政“命令”必是言听计从。为了完成铁道部制定的宏伟规划或业绩考核指标，容易失去对“高铁”运营的客观判断和自主决策，在追求政绩的同时，无视社会责任。

　　综上，要做到对“高铁”进行安全监控，保障人民生命安全，要么让铁道部政企分开，要么将质量监控的职权交由质检机关或安全监管机关，否则，“高铁”“封闭式”监管对保障铁路安全只能是一句空话。

　　三、建议建立“高铁”安全风险监测和评估制度

　　“高铁”以其科技含量高、运行速度快、乘坐舒适等优点闻名于世。但其不断提升的速度直接影响着行车的安全，关乎公共安全和人民生命。一旦发生事故，后果不堪设想。2011年7月23日的“温州动车追尾事件”、1998年6月3日的“德国动车出轨事件”，悲惨的事故背后折射出安全的重要性。

　　在中国，高铁还是个新事物，中国的铁路部门还缺乏足够的运营管理经验。其实，就在高铁技术成熟的日本、德国和法国，发生故障也并非新鲜事，特别是在它们的运营初期。

　　由此笔者建议，借鉴《食品安全法》关于食品安全风险监测和评估制度以及《药品管理法》关于研制新药上市之前的临床试验制度，修订《铁路法》，增加“国家对‘高铁’设计、生产、改进等行为实施安全风险监测和评估制度”条款，并强制要求在一定时限、一定里程、特定气候、一定载重等条件下进行运行试验，并由除铁路行业外专家、机构参与安全评估，交付运营后要进行跟踪反馈。

　　相比于飞机的构造，“高铁”算不上复杂。《民用航空法》没有对飞机设立风险监测和评估制度，为什么要专为“高铁”设定该制度呢？原因有三：

　　（一）“高铁”作为一种新型运输工具，与传统铁路相比，其已发生质的飞跃，以传统的管理理念和建设方式进行运营已不适用。今天“高铁”发展中所暴露出的一些隐患与不足，反映了此前过于注重建设速度而忽略科学发展的状况。缩短了运行磨合期、忽略了人员培养、滞后了管理手段和服务配套的协调跟进、轻视了大众对一项新技术的认同接受……正是一些过时的观念、落后的管理、冷漠的服务并未完全与“绿皮车”一起退役，才制约着今日高铁又好又快地前行，对“高铁”发展中的安全风险进行评估也显得尤为必要。

　　（二）“高铁”运行需要经历磨合到成熟的过程。“高铁”不仅是铁路和机车的简单组合，而是由电网、保护、通讯等多个系统的关联融合，而这些系统的正常运行需要较长时间的相互磨合、逐步监测，一蹴而就“硬上马”“高铁”违背事物发展的客观规律，也不利于在实践中发现问题。据笔者了解，法国的“高铁”通常会进行6至9个月的试运营，这是磨合期。磨合期的设定，是为了及时发现问题，直至整个铁路系统能够安全平稳运行。而我国高铁的试运行期限仅为1个月。笔者无法从技术角度上判断试运行的准确期限，但为了公共安全，牺牲一些经济上利益或政治上业绩，增长试运行的时限是完全必要的，因为公共安全是一个国家最大的利益。

　　（三）以法律的形式将该制度确立下来，有效防止“行政命令式”冒险发展。按照我国的长期规划，下一代的“高铁” 时速4000公里(理论上可达2万公里)真空管道磁悬浮高铁正在研发之中，作为新一代磁悬浮列车，真空管道磁悬浮列车将把北京与华盛顿纳入两小时交通圈，用数小时完成环球旅行已经成为科学家近期努力的目标。“中国在此项研究中已经走在世界前列，2007年该项目被列为国家自然科学基金项目，一场交通运输革命已经迫在眉睫。”但愿该制度能对以牺牲生命为高昂代价的“高铁”畸形发展起到有效遏制作用。

　　虽然铁道部安监司2008年发布过《新建铁路项目安全评估暂行办法》对新建项目的安全评估作出笼统的规定，但该规范性文件既不属于部门规章，更不属于法律法规，无法约束相关部门的行为，更不可能以此追究相关部门的法律责任，所以其约束力大打折扣。

　　1991年实施的《铁路法》是在计划经济条件下的产物，已与目前快速发展的铁路现状不相适用，不能约束和规范目前出现的一些新问题、新模式，亟待修订。

　　《产品质量法》 第二十六条第一项对产品质量作出了全面的诠释，“……不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准……”。简言之，对任何产品，安全是产品质量的当然要义。无论“高铁”的速度、舒适指标多么耀眼，没有了安全，它也只能是个不合格产品。

　　京沪高铁运行40多天后，国务院作出对“高铁”降速的大调整，反映出从政府到公众对于“我们需要什么样的高铁”这一问题的思考和共识。愿“高铁”的发展，能把科学发展深深焊进铁轨中，真正体现“以人为本”、“安全至上”的发展思路。

　　（付希业：山东文康律师事务所合伙人律师）